近年來，受稅收收入增長疲軟、土地出讓收入下降等因素影響，我國財政收入增長壓力持續(xù)增大。通過PPP模式引導社會資本參與公共服務領域融資，成為大勢所趨。同時，也要注意健全法律制度環(huán)境和風險分擔等機制，讓社會資本“進得來”還要“有得賺”

　　4月11日，中國發(fā)展研究基金會在北京發(fā)布《社會資本參與公共服務市場化改革研究報告》，并就此召開專題研討會。會上，來自發(fā)改委、財政部、交通運輸部、國務院發(fā)展研究中心等的政府官員、專家學者以及相關咨詢機構負責人結合國際經驗，對我國軌道交通、城市垃圾、城市水務、住房保障等多個領域的PPP模式(即政府與社會資本合作模式)的發(fā)展與改革進行了交流探討。專家們認為，我國PPP市場潛力巨大，但需要健全法制環(huán)境。

　　我國PPP市場前景光明

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“推進公共資源配置市場化”“推廣政府購買服務”和“建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制”，強調破除基礎設施領域內各種形式的行政壟斷，允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施運營。

　　此后，國家各職能部門密集發(fā)布了一系列關于PPP的指導性政策文件。2014年11月以來，河南、江蘇、河北、山東、湖南和四川等省份也相繼出臺了可操作性較強的PPP政策文件。2015年12月16日，國家發(fā)改委公布了“第二批推介的PPP項目”，共計1488個項目、總投資達2.26萬億元，數(shù)量上比第一批推介項目高出了42.9%，金額上高出了13.9%。

　　課題組的報告也作出了印證。報告顯示，目前，實踐中的PPP項目的數(shù)量和投資額均呈增長趨勢。從區(qū)域來看，城市化程度較高的直轄市如北京、上海、天津等地的PPP項目占比較少，但在全國其他地區(qū)，PPP項目占比與地區(qū)經濟發(fā)展程度有著較強的相關性。從行業(yè)來看，交通、市政、水務項目的投資熱度最高。

　　國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張永偉認為，推進公共領域市場化改革，是我國經濟新常態(tài)背景下的必然要求，有助于適應國家財政收入規(guī)模和結構的變化，有助于促進地方財政支出結構優(yōu)化，有助于促進技術發(fā)展和提升公共服務品質。

　　中央財經大學財政學院院長助理肖鵬說，PPP在中國并非新鮮事物，自上世紀80年代以來，PPP在我國的發(fā)展經歷了初步試點、大規(guī)模推廣和黨的十八屆三中全會以后的重塑運作等幾個階段。未來，我國PPP將帶動萬億市場空間，前景光明。

　　“此外，政府部門又不能僅僅將PPP視作一種融資工具，還要從轉變政府職能，更好地發(fā)揮市場機制作用的角度來認識。”住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心研究員周江認為，政府要從公共產品的直接“提供者”轉變?yōu)樯鐣�資本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”。

　　“進得來”更要“有得賺”

　　作為一種長期合作關系，PPP模式的發(fā)展離不開健全的法律制度環(huán)境支持，要讓社會資本“進得來”還要“有得賺”。

　　“當前真正落地的PPP項目還不多。”北京大岳咨詢有限責任公司投資總監(jiān)王芳指出，一些地方政府契約精神不足，使得社會資本有意愿參與項目建設，但是進去之后又做不下去。另外，在PPP項目招投標中，地方政府對凈資產、項目經驗等基本條件的要求很高，導致很多民營資本被擋在了門外。許多PPP項目實際上都是地方政府和國有企業(yè)在合作。“政府應該從頂層設計的層面上，允許和鼓勵社會資本和一些有實力的財務投資人如保險資金、金融機構參與PPP項目投標”。

　　這些問題在課題組的報告也都有所體現(xiàn)。報告指出，當前我國在不同領域推進PPP存在一些共性問題。比如，對于經營性領域和準經營性領域的PPP項目，部分社會資本的回報率未能處于合理區(qū)間，缺乏動態(tài)價格調整機制。PPP項目的投資周期長，一般項目的運行時間在20年至30年，不可能一次定價，未來預期的回報率可能高于或低于初始合同設置的回報率水平，導致社會資本出現(xiàn)暴利或虧損的情況。此外，在準經營和非經營領域，政府債務違約情況較多、補償機制不完善、缺乏公眾監(jiān)督較突出。

　　香港鐵路有限公司中國業(yè)務首席執(zhí)行官易珉認為，做好公共服務領域的市場化改革，“共”字很關鍵，即共享、共擔、共存、共贏。

　　以我國城市軌道交通領域的首個PPP項目——北京地鐵4號線為例，完善的政策保障體系、合理的收益分配及風險分擔機制、完備的PPP項目監(jiān)管體系、體現(xiàn)各方制約和平衡的PPP項目公司架構設計、通過項目貸款進一步提高PPP項目公司股東回報等因素，是該項目成功的重要經驗。

　　課題組組長、中國發(fā)展研究基金會副秘書長方晉表示，未來，政府應進一步完善PPP的頂層設計、加強財政約束、建立政府信用機制和績效考核機制，針對不同領域的PPP項目，建立健全合理的風險分擔、動態(tài)的利潤調整機制以及合理的投資回報機制，確保PPP模式在我國穩(wěn)步、規(guī)范、健康、可持續(xù)的發(fā)展。